FNs havforhandlinger og en avtale som ikke finner sin havn

«Du skal få en dag i mårå»: Fremdeles ingen avtale etter fem offisielle runder med forhandlinger

SINTEF fortsetter å følge forhandlingene for ny global avtale om utnyttelse og beskyttelse av naturmangfold til havs selv om det ikke ble noen enighet rundt dette blant globale ledere denne gangen heller. Under forhandlingene samler vi inn datamateriale fra delegatenes taler og diskusjoner og koder dette i en database med informasjon fra alle forhandlingsmøtene. Når forhandlingene er over og avtalen er signert og ratifisert av statene vil vi publisere materialet.

15. august 2022 samlet 193 delegater fra alle verdens land seg i New York, i FN-bygget på Manhattan. Det var sene sommerdager, og rundt 30 grader og strålende solskinn hver eneste dag. Men det merket ikke delegatene mye til, da de kun så dagslys mellom klokken 7 og 8 hver morgen. De var der for femte gang – for å bli ferdige med å forhandle frem en avtale for å beskytte havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon slik at vi kan utvinne ressurser fra dette området på en bærekraftig måte. De skulle bli enige om arealbaserte bevaringstiltak. Konsekvensutredninger. Utnyttelse av marine genetiske ressurser – og fordeling av fordelene fra disse. Kapasitetsbygging. En avtale som dekker halve kloden – og som globale ledere har diskutert og forhandlet om i snart 20 år. Jeg var observatør i disse to ukene – ikke bare som leder for SINTEFs konsernsatsing for Naturmangfold og arealbruk, men også i regi av prosjekter vi er partnere i om nettopp naturmangfold og både beskyttelse og utnyttelse av ressurser til havs, nasjonalt og globalt.

Globalt samarbeid viktigere enn noensinne

FN er en organisasjon som skal legge til rette for globalt internasjonalt samarbeid om slike temaer, i en verden hvor vi er gjensidig avhengige av hverandre. Dette er spesielt viktig nå som vi daglig blir gjort oppmerksom på at de menneskeskapte krisene er her på løpende bånd. Disse er også sammenkoblede: Klimaendringer. Naturmangfold. Plast. Matsikkerhet. Havforsuring. Mangel på ressurser.

Krisene fører oss langt til havs

Det er delvis også disse krisene og denne mangelen på ressurser som har drevet oss lengre ut i havet. Utenfor 200 nautiske mil – eller ca. 370 km – fra en kyststats grunnlinje (som i Norge er punkter på våre ytterste holmer og skjær). I dette området er farvannet internasjonalt. Dette er områder som ingen stater eier. Man kan også si at alle stater eier disse områdene, og basere dette på internasjonal lov fra Havrettskonvensjonen del VII. Denne globale avtalen, som ofte refereres til som havets grunnlov, regulerer blant annet navigering og marin forskning, og har egne implementeringsavtaler om både mineralutvinning og vandrende og langtmigrerende fiskebestander. Mange andre avtaler innenfor dette havområdet har også blitt fremforhandlet gjennom årene. Men det er mange avtaler som har overlapp med hverandre. Andre fungerer ikke optimalt. Og store områder har ingen form for regulering i det hele tatt.

Havet som ingen eier, men alle har ansvar for

Og det var derfor verdenslederne – etter årevis med diskusjoner – bestemte seg for å starte konkrete forhandlinger mot en ny avtale for dette området. Fire forhandlingsrunder ble satt av til dette – fra 2018-2020. Men Covid-19 førte til to års utsettelse av den fjerde og siste runden av forhandlinger hvor samtalene skulle ferdigstilles og faktisk handling skulle skje. Når denne forhandlingsrunden likevel til slutt ble gjennomført i mars 2022 under strenge korona-krav, var skuffelsen stor når det likevel ikke endte med noen ny ‘Parisavtale for havet’. Ny optimisme ble vekket når FNs generalforsamling ga tillatelse til en femte forhandlingsrunde. To uker i august 2022 ble satt av til å ferdigstille avtalen, signere den og sende den til verdens stater for ratifisering.

Nå når også denne femte forhandlingsrunden ble avsluttet uten en avtale, føltes det tungt for mange. Jeg har vært til stede på alle rundene og har aldri før sett delegater gråte, men denne gangen tok følelsene over. Under sin siste tale, fortalte representanten for små utviklingsland i Stillehavet (PSIDS) hvordan deres 24 delegater hadde brukt 240 000 amerikanske dollar – over 2 millioner NOK – på å delta i forhandlingene. Penger som skulle vært brukt på veier og skoler, fortalte hun mens hun holdt tilbake tårene. De hadde kommet til New York for å signere en avtale. De visste de måtte gjøre noen innrømmelser, tape noen kamper, men forhåpentligvis også vinne noen. Nå måtte de dra hjem uten en avtale. Talen høstet stor applaus og også forhandlingslederen fra Singapore Rena Lee hadde vanskeligheter med å snakke rett etterpå. Men tårer og applaus gir ingen avtale.

Så hva skjer nå?

Det er fem hovedpunkter som er viktige å få med seg fra prosessen og veien videre.

• Det er ikke over enda – forhandlingene er bare i pausemodus.
  Ryktet går om at det skal settes av en uke i januar 2023 for å ferdigstille avtalen. Island fremhevet, i sin siste tale sent på kvelden siste dagen av forhandlingene, at vi ikke måtte glemme at bare de siste dagene av forhandlingenes femte runde hadde gitt mer resultat enn de siste 20 årene til sammen.
• Villigheten til å kompromisse er høy
  De fleste delegatene var veldig tydelige på at de ønsket å forhandle og var villige til å gjøre noen innrømmelser, noe som var nytt for denne runden. Alle ønsket å få en avtale i havn, slik at havet endelig kunne prioriteres, og utnyttes bærekraftig. Dette lover godt for at en global avtale til slutt vil bli signert.
• Gjennomføringen av forhandlingene er ikke helt rettferdig
  Forhandlingene i den femte runden var ikke alltid rettferdig for alle stater som deltok. FN har seks offisielle språk – arabisk, kinesisk, fransk, russisk og spansk i tillegg til engelsk. Dette betyr at under vanlig arbeidstid oversettes all kommunikasjon til alle på disse språkene. Alle dokumenter oversettes også. Ettersom forhandlingene denne gangen var på overtid og med høyt press både fra det internasjonale samfunn og FN, så måtte det jobbes hardt og lenge. Delegatene jobbet både i pausene og på kveldene – for å kunne lande en avtale. Det ble da jobbet videre kun på engelsk. For små delegasjoner med et annet hovedspråk var dette en ulempe; noe flere poengterte i sine avslutningstaler. En annen utfordring for de mindre delegasjonene var å nå over å delta i parallellsesjonene og mange gruppemøter på spesielt sårbare temaer. Det var ikke lett å få med seg viktige diskusjoner om man bare var til stede med en eller to representanter. Et ønske om at den siste runden skulle gå i plenum ble derfor poengtert av flere på avslutningen – slik at alle kunne ha like vilkår når det gjelder å fremforhandle en avtale som alle kunne kjenne seg igjen i. For oss forskere som dro dit alene for å forske på selve prosessen og maktbalansen mellom delegasjoner var det naturligvis også krevende å reke over alt og dermed få innsikt i alle aspektene av forhandlingsprosessen.
• Det er uenighet i om det er mer enn havbunnsmineraler som er menneskehetens felles arv
  Selv i en slik setting er det viktig å poengtere at de punktene i avtalen som var mest omstridte ikke har hatt vesentlige fremskritt i forhandlingsrunde 5. Tvert imot. De store punktene som setter utviklingsland og industriland i forskjellige banehalvdeler er blant annet noe som kalles «menneskehetens felles arv» i Havrettskonvensjonen. Dette er knyttet til «området» – eller havbunnen i områdene utenfor nasjonal jurisdiksjon. Dette er tradisjonelt assosiert med mineralutvikling, men utviklingslandene leser konvensjonen slik at den også gjelder ressurser i hele området – inklusive marine genetiske ressurser, som faller under denne avtalen. Dette er noe industrilandene er dypt uenige i. De peker på kostnader ved forskning og utvikling, og at kapasitetsbygging og overføring av marin teknologi til utviklingsland vil være et viktig redskap for at disse selv kan utnytte disse ressursene i fremtiden. Flere utviklingsland krever derimot at for at de skal signere en avtale, så må det utvikles et system med en delingsmodell som regner ut og fordeler overskudd fra utnyttelse av marine genetiske ressurser og bioprospektering i disse områdene til alle land som skriver under på avtalen. Under forhandlingene i august var det ikke synlig villighet fra noen land til å ville endre på sine standpunkt.
• Det er uenighet om formatet for avtalen
  Selv om man kommer til enighet, og mange ønsker avtalen, så gjelder ikke det alle stater – i alle fall ikke i det formatet som har krystallisert seg til nå. Spesielt er et land helt imot avtalen i det formatet den foreligger. Allerede den tredje dagen under den åpne delen av forhandlingene presiserte Russland at de ønsket en rammeverksavtale. De sa at dette aldri ble reflektert i avtaleutkastene hvor det gjerne sto «alternativ A» og «alternativ B» – men at «alternativ C» ikke var i teksten og at den vil føre til null-alternativene som fjerner mye av strukturen og metodene i avtalen. Dersom Russland insisterer på at avtalen skal følge rammeverket i avtalen fra 1995 om vandrende og langtmigrerende fiskebestander, vil ikke den nye avtalen få konsensus. Hva det eventuelt vil innebære vet vi fremdeles ikke.

Mye kan sies om utfordringene rundt disse forhandlingene – men det viktigste er at de er omfattende og krevende og de vil kreve mye diplomati og forhandlinger lenge før partene møtes i FNs hovedkvarter i New York igjen. Denne avtalen vil bli et av redskapene som muliggjør et globalt mål om å verne 30% av havområdene. SINTEFs konsernsatsing på naturmangfold og arealbruk vil derfor fortsette å følge forhandlingene tett, slik at vi kan være i forkant av nye reguleringer som vil komme som konsekvens av avtalen. Vi vet at våre kunder vil måtte tilpasse seg både denne avtalen, og den nye naturavtalen som etter planen skal signeres i desember 2022 i Montreal. Det som er mest frustrerende er at det tar så lang tid.